祝列克副局长在京津风沙源监测体系启动会暨技

国家林业局副局长 祝列克 (2002年3月26日)

京津风沙源监测体系启动会暨技术培训班,是在全国林业厅局长会议结束后不久,特别是国务院正式批准京津风沙源治理工程规划后,由国家林业局党组批准召开的一次重要会议,标志着我国正式启动了对重点林业生态工程实行全面监测,也标志着按照《防沙治沙法》的要求,将在京津风沙源治理工程区率先实行各级政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度。这次会议的主要目的是抓好京津风沙源区行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖罚制度的实施和推广。通过这次会议和培训班,我们要深入学习、深刻领会全国林业厅局长会议精神,按照全国林业厅局长会议提出的“一个重点、两件大事、三项工作”的要求,研究和部署京津风沙源监测工作,提高思想认识,统一监测技术,明确监测目的,确保京津风沙源治理工程健康稳步推进。今天的启动会后,大家还要集中几天时间,专门进行监测技术的培训,希望大家认真学习、深入研讨,为做好京津风沙源监测工作献计献策。借此机会,我谈几点意见,供大家研究。
    一、准确把握京津风沙源治理工程的根本目的
  党中央、国务院一直高度重视京津及周边地区的生态环境,自上世纪70年代开始,就在这一区域相继实施了京津绿化工程、三北防护林体系建设工程、再建三个塞罕坝林场工程、首都水资源涵养工程等生态建设工程,在周边地区开展了造林治沙的示范,取得了明显的成效。大家都知道,2000年春季,我国北方地区连续发生12次较大的浮尘、扬沙和沙尘暴天气,其中有多次影响京津地区,频率之高、范围之广、强度之大,为建国50年来所罕见,严重地污染了这一地区的环境,影响了工农业生产和人民生活,对首都北京的国际形象也造成了不良的影响。今年3月18号发生在我国北方的沙尘暴,是我国近十年来最为严重的一次沙尘暴天气,从西北的新疆、甘肃一直刮到北京、天津,影响十多个省区,涉及大半个中国。沙尘暴的频繁发生,敲响了京津周边地区生态环境恶化的警钟,引起了中央领导的高度关注。
  2000年5月中旬,朱镕基总理受江总书记委托,亲临河北、内蒙古视察防沙治沙工作,并指出“防沙止漠刻不容缓,生态屏障势在必建”。同年6月5日,朱总理主持召开国务院党组会议,专门听取和研究国家林业局关于京津周围地区的防沙治沙工作思路,决定启动京津风沙源治理工程。经过2年的试点运行,今年3月,国务院正式批复了由国家林业局牵头编制的《京津风沙源治理工程规划》,全面启动了京津风沙源治理工程。
  京津风沙源治理工程是京津生态圈建设的骨干工程,也是我国政府实施2008年北京绿色奥运的重点工程。工程的根本目的就是保护和建设林草植被,尽快遏制京津及其周围地区沙化扩展趋势,治理沙化土地,改善生态环境,减轻风沙和沙尘暴对京津及周边地区的危害。实施这项工程,对于优化首都生态环境,提升首都国际形象,兑现绿色奥运的承诺,促进区域经济发展和农牧民群众脱贫致富,实现防沙治沙跨越式发展具有重大意义。这项工程,中央关注、百姓关注,国内关注、世界关注。这个工程可以说是集德政、富民和国际形象为一体的生态工程。
  根据规划,工程范围包括北京、天津、河北、山西及内蒙古等五省(区、市)的75个县(旗),总面积45.8万平方公里。建设内容包括植树造林、退耕还林、草地治理、小流域治理、水利配套工程建设和生态移民等,预算总投资558.65亿元。在工程项目和投资份额中,林业占了将近一半,而且在工程实施的前几年要集中力量完成退耕还林等林业建设任务,说明了林业在工程建设中的重要地位。
  京津风沙源工程是一项综合性生态建设工程,管理和实施涉及多部门、多行业。工程试点之初,由于管理体制不顺,工程建设责、权、利不清,对工程建设的进度和质量有一定的影响。中央领导对此做了多次重要批示,对扯皮和个别地区工程建设质量差的现象进行了严厉的批评。去年以来,我们林业系统上下努力、多方协调、积极争取,工作很有成效。目前工程管理体制已基本理顺,林业在工程实施中的主体地位已基本确立。国家林业局的职能主要有: 牵头编制和修改规划;会同农业部、水利部提出年度计划;组织有关部门进行工程检查验收;负责工程区沙化土地监测;进行工程建设信息统计和通报;完成植树造林和森林资源保护等方面的技术指导和监督。
  京津风沙源治理工程从2000年试点以来,已取得了阶段性成效,在工程管理和建设模式上作了有益的探索。总体上看,试点工作是好的,进展是顺利的。到2001年底,国家已投入资金23.2亿元,其中中央投资16.8亿元、地方配套6.4亿元。共完成建设任务90万公顷,其中营造林53万公顷,退耕还林3万公顷,草地治理27万公顷,小流域综合治理7万公顷。两年来,工程区林草植被得到了一定的恢复和增加,工程建设取得了阶段性成效。
  一是探索了一套成功治理模式和经验。两年来,工程区通过实施退耕还林、禁牧、禁垦、禁樵和围栏封育、舍饲圈养、草场建设、小流域治理等措施,探索了以林业措施为主,辅以农业措施、水利配套工程相结合的综合治理模式,为工程的进一步实施摸索了经验,走出了路子。
  二是工程区的林草植被得到了恢复和增加,农牧民群众的经济收入得到一定提高。截止目前,工程区试点已完成造林种草53万公顷,林草植被盖度逐步增加。同时,工程的实施给农牧民带来实惠,增加了群众收入。如内蒙古乌盟以工程实施为契机,大力调整种养业结构,扭转了地方长期贫困状况,农牧民收入年均增加200元。
  三是工程区干部群众的责任意识显著提高。结合工程实施,不少地(市)、县(旗)确立了“生态立市、生态强市”的战略,各级政府已开始将生态建设做为考核指标列入了目标责任制,部分旗县已实行生态一票否决制度,干部群众防沙治沙责任意识明显增强。
  四是多种生产力要素逐渐向工程区聚积。工程的实施,吸引了国内外众多的人力、物力和技术向工程区汇集,国内企业、国际组织和外国政府已看好工程区,计划进行投资。目前,北京、河北、内蒙古已有多家国内外知名企业和国际组织投资于工程建设。
  虽然工程建设取得了初步的成绩,但也存在着一些不容忽视的问题:一是工程管理协调运行机制还有待完善。特别是个别工程管理还存在着部门职责不清、责权利不统一等问题,专业管理部门的作用还没有能够很好地发挥。二是逐级下达、分解计划任务和资金滞后。由于计划不能及时到位,导致试点期间工程建设任务和投资完成情况均不够理想。三是一些地方治理模式单一,有的就生态抓生态,没有兼顾群众增收、地方经济发展问题,影响了地方积极性,不利于成果巩固。有的只考虑眼前经济利益,忽视生态效益,导致工程建设目标本末倒置。四是工程进度和质量都不很理想,这里既有客观原因,如连续几年干旱,造林难以成活的因素,但也有主观原因,对工程建设重视不够,有些地方只重视跑项目、争资金,不重视造林的质量和管理,个别地方也可能存在着虚报成绩的问题,这样势必会造成工程建设成果不尽人意。以上这些问题,都需要在今后的工作中加以解决。
    二、充分认识沙化监测在防沙治沙工作及防沙治沙工程实施中的重要地位
  土地沙化监测是防沙治沙的一项重要基础性工作,它不仅是一项技术性很强的业务工作,更是一项十分严肃的行政执法工作,是进行工程管理和监督的重要手段,是实行防沙治沙宏观决策的重要基础。抓好监测工作,对加强工程管理,树立和巩固林业部门在防沙治沙工作中组织、协调、指导地位有着十分重要的作用。
  (一)实行沙化监测是《防沙治沙法》的要求,是法律赋予林业部门的重要职能。2002年1月1日正式实施的《防沙治沙法》把监测工作作为其一项重要法律制度写入了该法,明确提出“国务院林业行政主管部门组织其他有关行政主管部门对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析,并定期公布监测结果”,这在其它相关法律中是不多见的,充分反映了监测工作在防沙治沙工作中的重要地位。土地沙化监测,简而言之,就是对土地沙化情况的监视和测量,全面、准确、及时地掌握沙化土地的面积、类型、成因及消长变化等情况,为有关管理、治理沙化土地,揭示土地沙化演变规律提供科学依据。离开了对土地沙化的监测,防沙治沙工作就无法顺利开展,防沙治沙工程管理就没有科学依据。法律已经授权林业主管部门行使监测权,我们各级林业部门就要勇敢地挑起这个重任,切实负起责任,精心组织,依法监测,努力完成好此项工作。
  (二)实行沙化监测是林业部门履行防沙治沙职能的重要手段。林业部门是防沙治沙的主管部门,这是在《防沙治沙法》中以法律的形式固定下来的,法中明确“在国务院领导下,国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作”。由国家计委、国家林业局、农业部、水利部共同制定的,即将下发的《京津风沙源治理工程管理办法》也明确国家林业局是京津风沙源治理工程的牵头实施部门。生态工程建设的责任主体在地方各级人民政府,作为林业部门,要履行好全国防沙治沙主管部门的职能,一是靠规划;二是靠监测。目前,京津风沙源治理工程规划已编制完成并经国务院正式批准,那么,日常管理工作就必须依靠和强化监测工作。通过监测,了解和掌握工程区土地沙化的现状、动态变化情况以及工程建设进展情况及存在的主要问题,及时向国务院和各级地方政府报告,并有针对性地采取对策和措施,及时进行预防、治理,准确把握工程建设的“脉搏”。
  (三)实行沙化监测是落实各级政府行政领导防沙治沙目标责任制的基础。多年来的防沙治沙实践证明,防沙治沙工作能否取得实效,关键在于各级党政领导的重视程度。目前,所谓“为官一任,造福一方”,从经济指标上对每任领导干部都有严格的规定,对有些工作甚至也规定一票否决,但生态建设没有硬性指标,导致了我国沙区生态环境呈现“局部治理、整体恶化”和“边治理、边破坏”的现象。从政绩考核上讲,沙化土地所在地区的生态质量也只能由当地人民政府负责。因此,《防沙治沙法》明确规定要实行“地方行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度”。国家在京津风沙源治理工程中也明确提出实行任务、投资、目标、责任和粮食“五到省”,由省级政府负总责,层层实行防沙治沙责任制。防沙治沙和工程实施的责任主体已经明确,关键是科学地掌握和评估各地防沙治沙成效,有一个科学、扎实、可靠的监测数据。实施沙化土地定期监测和通报这一制度,就可以科学地评价地方行政领导防沙治沙任期目标责任制执行的情况,非常必要。
  (四)实行沙化监测是加强工程质量管理的重要措施。质量是工程建设的核心。国家林业局党组对林业生态工程建设的质量高度重视,明确提出了“严管林、慎用钱、质为先”的工程管理要求,也就是说林业重点工程不能有“豆腐渣工程”。京津风沙源工程是我国六大林业生态工程之一,由于其特殊的政治和生态区位,工程建设倍受大家关注,提高工程质量更是该工程管理的关键和核心。要加强工程质量管理,进行全过程的监测非常必要。京津风沙源监测是一个集沙化土地动态监测、工程质量检查验收和工程效益评价于一体的监测体系。通过监测,我们要对各县(旗)工程年度任务完成情况和沙化土地面积的消长进行评估和排序,实行末位警告制;并对各省、各县的工程建设的进度及质量和土地沙化情况予以通报;对各地工程建设予以宏观调控;国家还将根据监测结果,适时调整工程阶段实施方案,以便更科学、更高效的进行工程布局,保证工程建设质量,确保工程顺利实施。
  (五)实行沙化监测是进行工程建设效益评价的有效办法。工程效益评价是工程管理的一个重要环节,是检查工程建设成效的重要手段。多年来,我们对此一直没有引起足够重视,重建设、轻评价。工程投资完成了,任务结束了,效果怎样,缺乏有说服力的数据和材料,也没办法总结工程建设的经验和不足。国家林业局十分重视京津风沙源治理工程效益评价工作,从工程实施一开始,就把效益评价问题纳入了监测工作,提出了细致而具体的效益监测方案和监测指标,并在不同类型区设立了定位监测站点。通过定位监测,对环境因子指标进行收集、测定和分析,为工程评价提供丰富而翔实的基础数据,也为其它生态工程建设提供效益评价的示范。
  (六)沙化监测工作已经得到了社会的广泛认同。从1994年开始,我局已先后组织开展了两期全国荒漠化、沙化土地监测工作,积累了丰富的经验,得到了社会各界的认可。中央和各级政府根据我局提供的监测结果,在国民经济建设中,制定了相应的防沙治沙对策。京津风沙源治理工程及沙化土地监测技术规程在多次征求意见过程中,专家们和各有关部门都认为:监测技术路线科学,技术手段先进,指标分类合理,可以提供可靠、可信的监测结果。最近,我局组织对今年3月份两次大的沙尘天气进行灾害评估,社会反响很大,提升了林业的地位。
  总之,沙化监测是防沙治沙工作的重要环节,是防沙治沙工程管理中的基础性工作。我们各级林业部门一定要认清监测工作的性质和形势,积极承担起《防沙治沙法》赋予我们的责任,扎实抓好这项监测工作,全面推进京津风沙源治理工程建设。
  三、提高认识,明确任务,全力抓好京津风沙源监测工作
    京津风沙源监测工作是整个工程建设的一项重点工作,也是全国沙化土地监测的重中之重。为保证该项监测工作顺利实施,京津风沙源监测工作应该按照“坚持五项原则,突出三个体系,建立三项制度”的要求进行。
   “五项原则”是指:一是依法监督的原则,沙化监测必须按照法律的要求进行,有法必依,执法必严,依法办事,依法从政;二是保持监测成果延续的原则,该项监测工作要与全国第一、第二次沙化监测工作相衔接,充分利用原有的监测成果;三是统一完成的原则,工程区的监测工作由国家林业局统一布置、统一组织,沙化土地的监测、工程检查验收和生态效益监测三项任务要统一组合进行;四是要做到高新技术与传统技术相结合的原则,要综合运用遥感、全球定位系统和地理信息系统技术及地面调查技术,确保监测成果科学、可靠;五是操作简便的原则。监测规程要尽量做到浅显易懂,易于被绝大部分技术人员所掌握。
   “三个体系”就是指沙化监测体系、工程质量监督体系和效益评价体系。 沙化监测体系包括工程区沙化土地监测和年度沙化土地变化核查两项内容;工程质量监督体系主要是对工程建设成果监测;效益评价体系主要是对工程实施的生态效益情况作出评价。三个体系既有一定的独立性,又有必然的联系性,三个体系有各自侧重的功能和特点,我们要很好地结合实施,避免重复劳动,节省人力、物力和财力,又有利于科学评价各地防沙治沙成效。
    “三项制度”是指防沙治沙成效评价制度、监测成果定期通报制度及工程质量和沙化扩展责任追究制度。我们将根据监测结果,对组织或领导不力,导致非不可抗拒因素造成的沙化扩展和工程建设成果质量差的县旗,要追究相关责任人和当事人的责任;对防沙治沙效益显著的单位,要依法予以表彰和奖励。
  各省区林业主管部门要在此次会议后,根据各自的具体情况,认真研究技术规程,积极落实工作方案,科学制定实施细则,确保这项监测工作顺利推进。为此,我再强调以下几项具体要求:
  第一,加强组织领导,提高监测工作的效率。必须明确,京津风沙源监测工作各省的任务,由省级林业行政主管部门负总责。各省区要成立由主管厅(局)领导为组长,有关处室和勘测设计部门参加的监测领导小组,负责组织、领导本省的监测工作,及时解决监测工作中的具体问题。要成立监测技术专家顾问组,及时解决监测工作中的技术问题,确保监测工作的科学性。各省要尽快落实此项工作的主管部门和有相应资质的业务承担部门,明确任务,落实责任,工作不能推诿,各部门要密切配合,要高效、统一、协调工作。
  第二,确定一支稳定的队伍,提高监测成果的权威性。监测结果是否可靠,从事监测的具体人员相当重要。沙化监测工作政策性强、技术要求高,又是一项连续性工作,需要培养和造就一支高素质的专业监测队伍。各省区要将监测人员的培养列入当前的工作重点,要将一些能力强、素质高、业务精、热爱监测工作的技术骨干充实到沙化监测队伍中来。只有高素质的监测队伍,才能获得权威的监测结果。
  第三,严格执行技术规程,提高监测成果的统一性。国家林业局制订颁发的《监测技术规程》和《监测工作方案》是这项监测工作必须遵守的大纲,是工程区监测工作统一的技术标准和技术方法,各地要严格按照规程操作。只有这样,我们的监测结果才有可比性,才有整体性。 
  第四,认真编制实施细则,提高技术方案的可操作性。规程只是一个纲,各地还有具体情况,各省区要按照我局的技术规程,结合本地实际,认真编制本省区的监测工作实施细则,细则要简便易懂,便于操作。
  第五,加强技术培训,提高监测从业人员素质。在我局这次骨干力量培训后,各省要组织对所有参加此项监测工作的人员进行一次全面的培训,凡是参加此项工作的每位技术人员都要接受系统的监测技术规程和操作细则培训。培训结束后,还要组织考核,凡是考核不合格的,不得参加监测工作。
  第六,要注意应用现代信息技术搞好监测工作。当今世界,科学技术迅猛发展,以3S技术(全球定位系统、地理信息系统和卫星遥感技术)为代表的高新技术在林业上广泛应用。各地要综合运用3S技术、网络传输、多媒体等现代信息技术,制定和完善监测与评价网络体系,建立沙化土地和防沙治沙工程管理信息系统。并通过应用3S技术,对工程建设实施定期、动态监测,以便及时、准确地掌握工程进展与生态环境变化情况,准确评价工程建设效果。
  第七,加强监督检查,提高监测成果质量。监测成果是否具有权威,首先得保证结果准确、客观和可靠。各地必须高度重视,在监测成果质量上来不得半点马虎,要做深入细致的教育工作,提高监测管理和技术人员的责任心。参加监测工作的全体同志要有高度的事业心、责任心,认真履行职责。各级林业部门要建立严格的质量监督机制,加强对监测工作的监督检查。要建立和完善“三查一验”制度,即调查工组自查,省级检查,监测承担单位抽查和国家验收,严把各工序的质量关,把人为影响压到最低程度,确保监测成果的质量。对于不按技术规程监测,影响整个监测进程的,除要求返工外,还要追究相关人员的责任。
  第八,加强思想建设,提高监测结果的可信度。这项监测的结果,涉及到各级地方政府行政领导的政绩,非常敏感,从事监测工作的每位同志,必须有高度的政治觉悟,自觉加强廉政建设,抵制各种不良行为。各级林业部门要积极作好配合服务工作,要从人、财、物上多想办法,支持和理解监测人员的工作,为他们的工作创造条件,帮助监测人员解决实际工作中遇到的困难。国家林业局将根据各省区监测工作的任务情况,每年安排一定的监测经费,用于各省区的监测工作,不足部分由各省区自筹配套。监测经费要专款专用,严禁挪用,一经发现,除追究责任人和当事人责任外,还将扣除下年度监测经费。
  同志们,京津风沙源区沙化监测是一项意义十分重大的工作,任务重,时间紧,要求高,我们肩负的担子非常重,让我们紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围,以“三个代表”重要思想为指导,以向首都和工程区生态环境负责的态度、向2008年北京绿色奥运做贡献的精神,齐心协力,一丝不苟,勤奋工作,为全面完成京津风沙源监测工作努力奋斗。

加强领导 明确任务 全力抓好京津风沙源监测工作

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