李育材副局长在全国退耕还林现场经验交流会上

深入贯彻落实十六大精神 努力开创退耕还林工作新局面

国家林业局副局长 李育材 (2002年12月5日)

这次退耕还林现场经验交流会是国家林业局党组决定召开的一次非常重要的会议。会议的主要任务是:认真学习贯彻十六大精神,以“三个代表”重要思想为指导,总结2002年的退耕还林工作,进一步分析当前退耕还林工作面临的新形势、新任务,安排部署明年及今后一个时期的退耕还林工作。
  这次会议在湖南湘西召开,主要是考虑湖南省省委、省政府对退耕还林工作高度重视,而湘西又是湖南省退耕还林的重点区域,任务十分繁重。2001年4月,朱镕基总理考察了湖南湘西,对湖南的生态建设提出了要求和希望。省委、省政府认真落实朱镕基总理的指示精神,高质量地抓好以退耕还林工程为主的生态建设。2000年以来,全省实施了退耕地造林374万亩、宜林荒山荒地造林377万亩。根据国家林业局的核查,2000年和2001年湖南省退耕还林工程计划完成率、面积核实率和质量合格率均达到100%。前不久,湖南省被国家林业局授予全国营造林质量最高奖——“国家营造林质量奖”。湖南省抓退耕还林工作的经验很多,省里还要做详细的介绍,主要有这么几点:一是党政领导高度重视,一把手亲自抓。省委、省政府高度重视退耕还林工作,2000年试点初就成立了以庞道沐副省长为组长的退耕还林工作领导小组,在林业厅设立办公室并及时解决了编制和经费。湘西自治州州委书记彭对喜、州长武吉海先后多次带领州直各有关部门到州林业局和各县市进行现场办公,解决退耕还林工作中的实际问题,特别是按州财政每亩补助1元、县市财政每亩补助10元的标准,落实了退耕还林工作经费。二是严格把握国家政策,在具体工作中坚持“十不准”,提出了不准毁林造林、不准林粮间作、不准克扣钱粮补助等十项要求。三是统一操作和考核标准,规范工程管理。在种苗、造林方面制定了20多项技术标准,颁布了营林工作目标管理考核办法,并通过县级自查、市州抽查、省级复查和工程专项检查相结合,严把工程质量关。四是加强政策和技术培训,全面提高工程管理者和建设者的素质。全省采取逐级培训的方式,及时对全省各个层次政府领导、工程管理人员、技术骨干等进行了培训。湘西自治州坚持先培训后施工,全州共举办各种形式的培训班328场次,培训各类人员5600多人次,使各级干部和工程技术人员对退耕还林的政策和技术要求清清楚楚。五是切实搞好退耕还林工程与产业结构调整、扶贫开发和农村能源建设的结合,提高工程建设成效。湘西州因地制宜实行林药、林竹、林草结合,以龙头企业为依托,把湘西建成全省乃至全国重要的农畜产品和楠竹基地。投入资金2000多万元,建设沼气池1.8万个,节柴、节煤灶19万个。六是加强后期管理,建立了以乡镇制定管护制度、以村制订护林公约、每户都明白护林道理的护林机制。一些地区还按划定的面积和地块,专门配备了护林员,签订了护林合同。湖南省及湘西自治州的这些先进经验和做法,对全国各地都很有指导意义。
  下面,我讲几点意见,供大家讨论。
  一、一年来退耕还林工作的简要回顾
  (一)工程进展情况
  今年退耕还林工程在25个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动,年初安排退耕地造林3400万亩、宜林荒山荒地造林3993万亩,下半年又追加计划任务退耕地造林570万亩、宜林荒山荒地造林630万亩。据统计,到11月底,全国共完成退耕地造林2963万亩,占年初计划的87.1%,占全年计划总任务的74.6%;宜林荒山荒地造林3235万亩,占年初计划的81.0%,占全年计划总任务的70.0%。目前,北京、内蒙古、辽宁、河南、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆10个省(区、市)和新疆生产建设兵团已经完成退耕地造林计划总任务的90%以上,天津、安徽、江西、湖南、广西、海南、重庆、西藏7个省(区、市)完成退耕地造林计划总任务不到60%;内蒙古、河南、云南、甘肃、青海、宁夏6个省(区)完成了宜林荒山荒地造林年度计划总任务的90%以上,天津、山西、安徽、江西、湖南、海南、重庆、西藏、新疆9个省(区、市)完成宜林荒山荒地造林年度计划总任务不到60%。下半年追加了计划任务的山西、黑龙江、安徽、湖南、海南、重庆、四川7省(市),完成今年退耕还林计划的任务非常艰巨。
  (二)开展的主要工作
8455.cc,  2002年是退耕还林工程全面启动的第一年。为确保工程健康推进,确保2002年任务的全面完成,国家有关部门和各地做了大量的工作:
  一是及时下达了年度计划,落实了责任。五部委分别于2001年11月15日、2002年1月19日和2002年8月30日分三批安排了今年的退耕还林计划任务。2月底,国家林业局审核并批复了省级实施方案。为强化在建国债项目的管理,确保国家退耕还林工程建设任务的全面完成并达到质量要求,把退耕还林目标、任务、资金、粮食、责任“五到省”的要求落到实处,3月中旬国家林业局会同国家计委与各省(自治区、直辖市)人民政府签订了退耕还林工程2002年建设任务、工程质量责任书,明确了有关部门和各省级人民政府的职责。今年,为保障退耕还林工程的顺利开展,国家计委、财政部、国家林业局及时下达了种苗和造林费补助、现金补助及粮食补助资金,国家粮食局组织了粮食调运。各地也及时下达了计划,层层签订了责任状,将退耕还林任务落实到千家万户和山头地块。
  二是完善了政策。为适应退耕还林工程全面启动的需要,促进退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进,在认真总结近3年试点工作的基础上,针对试点中出现的一些新情况、新问题,国家林业局会同有关部门对国发[2000]24号文件的有关政策规定提出了补充、修改的建议,今年4月国务院以国发[2002]10号文下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。各地及时制定了具体的实施意见,落实了地方配套政策。同时,经过多次修改完善的《退耕还林条例》和《退耕还林工程规划》即将上报国务院审批。
  三是针对退耕还林工程全面启动后出现的问题,加强了对各地工作的指导。今年以来,国家先后四次召开了退耕还林电视电话会议、工作座谈会和现场会,对工程建设中存在的问题及时提出了整改要求。为提高工程县级领导的政策和管理水平,国家林业局在中组部的支持下还举办了3期退耕还林工程建设县级领导干部研究班。各省也相应分级进行了培训。
  四是制定并出台了各种管理办法,规范了工程管理。财政部制定了《退耕还林工程现金补助资金管理办法》,国家粮食局修改了《退耕还林工程粮食供应管理办法》,国家林业局又起草了退耕还林工程招投标、工程监理、报帐制管理办法及效益监测实施方案、规划设计系列技术规程和标准等。各地也根据实际需要,修改、完善了试点期间的各种管理办法,有的省新制定了招投标、工程监理、档案工作、林权证发放等管理办法。
  五是在县级自查、省级复查的基础上进行了退耕还林工程造林实绩核查。特别是为进一步加大工程管理力度,确保工程建设质量,提高国家投资效率,国家林业局决定从今年起开展工程管理实绩核查。刚才,鸿文同志已经通报了工程管理实绩核查结果,希望大家学习各地好的管理办法,改进不足之处,进一步重视和搞好退耕还林工程的各项管理工作。
  (三)主要经验和做法
  2002年退耕还林任务是前3年试点任务总和的2.5倍,为保证退耕还林工程的顺利启动和健康发展,各地开展了卓有成效的工作,创造了许多好的经验。今年3月底朱镕基总理在山西考察时,将实施退耕还林的基本经验概括为“林权是核心,给粮是关键,种苗要先行,干部是保证”。这也是确保退耕还林工程成功的几个关键环节。各地开展退耕还林的主要经验和做法有:
  一是广泛宣传发动和组织培训,让政策深入人心。退耕还林工程的出发点和落脚点都是为了广大群众的根本利益,通过退耕还林达到改善生态环境、增加农民收入、实现经济社会可持续发展的目标。各地利用会议、广播、电视、报纸、标语、政策宣讲团等多种方式,广泛深入宣传退耕还林的重大意义和政策措施,做到了几乎天天报刊上有文章、广播上有声音、电视上有图像,使广大群众逐步由“要我退”变为“我要退”,甚至抢着退,为工程的顺利实施创造了良好的舆论氛围。此次管理实绩核查中,核查组随机调查了263户农户,有96.2%的农户了解国家的退耕还林政策。同时,各地加强对管理人员、技术人员和农民的政策、技术培训。通过深入细致的宣传、发动和培训,不仅使广大干部群众了解了国家政策,掌握了退耕还林技术,增强了退耕还林的主动性,而且还吸引了部队、妇联、共青团等各种社会力量参与退耕还林工程。很多地方出现了多年未见的“山上红旗迎风飘,男女老少齐上阵”群众大会战搞退耕还林的壮观场面。湘西州2万多名在外打工的农民也纷纷回乡参加退耕还林。贵州省关岭县人武部组织了3个营的民兵预备役部队,承担了全县的退耕还林任务。广西、贵州等一些地方把暂时找不到工作的大中专毕业生组织起来,参与工程建设管理,解决了目前实施退耕还林工程林业技术力量不足的问题,又为大中专毕业生提供了为家乡做贡献的舞台。
  二是明确责任,加强检查督促。加强领导,落实目标责任制,是搞好退耕还林工作的组织保障。在退耕还林工程实施过程中,各级政府层层落实了目标责任制,签订了责任状,明确行政首长为第一责任人。地方各级政府和各级林业部门分别签订责任书,推行“双线”目标责任制,做到一名行政干部和一名技术人员承包一个区域。广西平果县领导干部和技术人员还交纳了风险抵押金。在明确责任的同时,各地普遍加强对责任落实情况的检查监督。各级政府、人大、政协定期不定期组织检查组对退耕还林工程展开检查。很多地方党委、政府把退耕还林纳入日常督查范围,吉首市坚持每10天督查通报一次。贵州省安顺市委书记亲自找省级检查中任务完成比较差的县委书记和乡镇党委书记谈话,督促抓好退耕还林工作。关岭县在造林季节每10天召开一次由各乡镇一把手参加的退耕还林调度会,县委书记、县长亲自到会督战。山西、吉林、湖南、广西、四川、云南等省区纪检、监察、林业等部门共同制定了在退耕还林工作中违纪行为党纪政纪处分规定,并联合开展了退耕还林工程的执法监督工作。一些地方实行了退耕还林奖惩制度,并落实了奖惩经费,河北省灵寿县等对退耕还林验收不达标的乡镇长、书记降职使用,辽宁省阜新县提出“树栽活、人有奖,树栽不活、人下岗”的口号。地方党委、政府的高度重视,是退耕还林工作健康发展的重要保证。
  三是引入新的管理方式,全面加强工程管理。为切实提高退耕还林工程的质量和成效,使其真正走上规范化管理的轨道,各地在工程建设中积极推行工程招标制和质量监理制,极大地提高了管理水平。如: 贵州省在荒山造林中引入招标制,落实了宜林荒山荒地造林任务,提高了造林质量;宁夏自治区推行苗木公开采购招标制,提高了苗木质量,降低了成本;湖北省推行检查验收招标制,增强了检查验收单位和检查验收人员的责任意识,保证了检查验收结果的真实性和客观性,节约了工作费用,并大大减轻了基层林业部门的负担;湖北、四川、贵州、甘肃、青海等省实行工程监理制,由过去的结果管理转变为过程管理,保证了工程的进度,提高了工程的质量。
  四是加强档案信息管理,为政策兑现和宏观决策提供可靠的依据。及时、准确的信息和健全的档案,是宏观决策、检查验收和政策兑现的重要依据。档案管理是退耕还林工程建设的重要基础工作,关系到农民和国家的利益。贵州省林业部门与档案部门密切协作,坚持档案工作与工程实施同步推进,河北、湖北、云南等省像抓工程质量管理一样抓档案管理,保证了退耕还林工程档案的完整与安全,增强了档案为工程建设服务的功能。同时,为适应退耕还林工程信息量大、政策兑现期限长的需要,贵州、广西、重庆等地开发推广了信息管理系统,建立了退耕还林工程数据库、实施方案、作业设计、检查验收、证卡打印等标准化管理模式,实行工程数据的自动统计、分析和查询,推动了工程管理科学化、规范化、现代化的进程。
  五是实行封禁管护,保护退耕还林成果。很多地方吸取以往因为没有实行彻底封禁致使年年造林不见林、年年种树不见树的经验教训,把封禁作为退耕还林后管护的关键措施,对退耕地和荒山荒地造林实行大面积封禁,防止人畜破坏植被,借助大自然的自我修复能力恢复生态。在实现全面封禁的同时,积极推行舍饲圈养,把以破坏生态为代价的传统放牧方式,转变到以生态建设和保护优先的新的发展轨道上来,既促进了林草植被的快速恢复,又加快了畜牧业的发展,走上了“粮下川、林(草)上山、羊进圈”良性发展的路子。陕西省吴旗县在封山禁牧的基础上,大力开展退耕还林还草,全县林草覆被率由1997年的13.2%提高到目前的18.7%,昔日的荒山秃岭已初步显现绿色生机。陕西省在前不久召开的全省退耕还林现场经验交流会上决定,全省全面实行封山禁牧。青海省政府颁布了《禁垦令》、《禁伐令》和《禁牧令》,为实行封山禁牧提供了法律依据,各地还制定了具体实施办法,明确了处罚措施。
  六是大力培育后续产业,努力实现稳得住、不反弹。发展后续产业是协调退耕还林工程建设中国家、地方、农民三者之间的利益关系,调整农村产业结构,促进地方经济发展,为农民的长远生计开辟新的增收渠道,巩固生态工程建设成果的必然要求。很多地方在实施退耕还林工程中高度重视后续产业的培育,思路清晰,并不断创新机制,优化模式,扶持龙头企业,建立具有区域优势的、能替代传统产业的生态经济型产业,实现生态增效、经济增收“双赢”的目标。四川省按照“三个确保”(确保生态目标、确保群众生计、确保工程质量)和“三个结合”(与农业综合开发、农村经济结构调整、扶贫攻坚相结合)的思路,统筹规划,合理布局,突出重点,分类指导,积极探索生态林草模式、林草牧模式、林竹纸模式以及林药间种、林茶间种、林桑间种等多种行之有效的治理模式,采取公司 农户、工厂 基地等经营形式,大力扶持龙头企业,实行产业化经营,在实施退耕还林的过程中培育了生态旅游、木竹培育、养殖、经济林果等后续产业,较好地解决了国家要生态、地方要发展、农民要增收之间的矛盾,既壮大了地方经济,增加了农民收入,又提高了生态效益,增强了干部群众退耕还林的积极性。
  (四)目前仍存在的主要问题
    今年以来,由于退耕还林工程全面启动、工程范围急剧扩大而出现的一些突出问题,如生态优先的原则没有充分体现、建设重点不突出、工程建设组织领导不到位、宜林荒山荒地造林的积极性不高、基础工作不扎实等问题引起了各地的重视,经过整改,总体上有很大改进。但通过近期开展的退耕还林工程管理实绩核查,发现还有一些问题比较突出:
  一是工作开展不平衡。第一,对工程管理的重视程度差别较大。有的地方落实了管理机构、管理人员和管理经费,各项工作有条不紊地开展。而有的地方虽然成立了专门的管理机构,但管理人员少,工作经费缺乏,工作处于应付状态。目前,只有12个省退耕办落实了专职人员编制,个别省一半工程县没有成立领导机构,工作经费缺口较大。第二,工程进展极不平衡。有11个省(区、市)完成了年初计划总任务的90%以上,同时有5个省(区、市)还没有完成年初计划总任务的60%。第三,建设成效差别较大。有的地方因地制宜选择植被恢复模式,实现了生态、经济、社会三大效益的最优化。而有的地方造林树种选择不当,植被配置模式单一,造林成活率低,难以较快地发挥效益。
  二是一些地方对国家政策把握不准。今年,由于很多县没有试点的经验,一些新启动的县对国家政策把握不准,对有关标准、办法理解不透,出现了林粮间作、退耕地造林经济林比例超过20%、将在耕的基本农田纳入退耕还林、片面强调集中治理而出现全退户等现象。
  三是作业设计不能按要求进行。一些地方没有认识到作业设计的重要性,把作业设计当成一般性的工作去应付,或先施工后设计。有的地方由没有资质的单位进行设计,作业设计质量达不到要求。有些省级林业部门没有对作业设计进行把关,有的省作业设计审批率只有70%。
  四是种苗准备不充分。据调查,约有四分之一的工程省和工程县自己的种苗满足不了本地退耕还林工程的需要。特别是退耕还林工程大规模开展后,很多地方准备不足,为了完成任务有什么苗就栽什么苗,没有做到适地适树,达不到工程建设的目的。有的种苗不具备“一签两证”,不合格种苗也上山造林。
  五是林权证发放严重滞后。据管理实绩核查,已着手开展林权证发放工作的县数只占全部工程县的21.2%,2001年度退耕还林地已发放林权证的面积比例仅为9.5%,有些省退耕还林地林权证的发放工作还没有开始,某种程度上影响了“个体承包”政策和管护责任的落实。
  六是后续产业培育没有引起足够的重视。应该说除高寒山区和严重干旱缺水地区外,退耕还林工程区大多具备发展后续产业的条件。由于国家对退耕后还生态林的给予8年的粮款补助,一些地方政府还没有意识到发展后续产业的紧迫性,仍然把主要精力放在争任务上,认为目前把任务拿到手,把树种活就可以拿到国家的补助,对怎样使农民形成长远生计、培育什么样的后续产业、怎样培育后续产业考虑较少。
  造成上述问题的原因,有客观因素,但主要是主观因素。从客观上看:一是计划下达晚,特别是计划下达到县的时间较晚,影响了宣传发动、种苗准备、作业设计、整地等工作的开展;二是新启动的工程县缺乏经验;三是地方机构改革和换届,人员变动大,领导精力分散或者对工作不熟,影响了工程组织实施。从主观上看:一是思想认识不到位。一些地方的领导对退耕还林工程的重大意义认识不够,对做好各项工作的难度认识不足,工作措施不力。二是对退耕还林工作重视不够,机构、人员和工作经费得不到落实。一些工程省和工程县的退耕办人员少,技术力量薄弱,不少地方基层林业部门的技术力量因调整、精减而被削弱,难以胜任繁重的工作。三是检查监督不力。布置工作多,检查监督少,工作落实不到位。责任状签的多,检查考核少,工作流于形式。
  从总体上看,退耕还林工程全面启动一年来,各级各有关部门抓这项工作是积极的,工作开展是有序的,工作效果是显著的。我们相信,只要我们坚持以“三个代表”重要思想为指导,以对党和人民高度负责的态度努力工作,全国退耕还林工作一定能够健康发展。
  二、认真贯彻落实十六大精神,进一步增强做好退耕还林工作的责任感和紧迫感 
  刚刚结束的十六大,是我们党在开始实施社会主义现代化建设第三步战略部署的新形势下召开的一次十分重要的代表大会。大会把“三个代表”的重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论一道确立为我们党必须长期坚持的指导思想,从而确立了“三个代表”重要思想的历史地位。大会以高举邓小平理论伟大旗帜,全面贯彻“三个代表”的重要思想,继往开来,与时俱进,全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化,为开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗为主题,向全党和全国各族人民指明了前进方向和奋斗目标。按照中央的要求,深入贯彻党的十六大精神,把全党和全国各族人民的思想统一到十六大精神上来,同心同德地完成十六大确定的各项任务,确保党和国家在新世纪新阶段奋斗目标的胜利实现,是全党当前和今后一个时期的首要政治任务。
  党的十六大精神,是新世纪新阶段全党全国各项工作的根本指针,也是做好新形势下林业各项工作的总纲。为此,国家林业局党组就认真学习贯彻十六大精神,对全行业提出了要求,要切实把学习贯彻党的十六大精神作为首要政治任务,用“三个代表”重要思想统领林业工作全局。必须以与时俱进的精神状态不断开创林业跨越式发展的新局面;必须把解放和发展生产力作为林业建设的第一要务;必须最广泛最充分地调动一切积极因素参与林业建设;必须增强执政兴国观念,以高度的责任感和使命感抓好林业工作。
  退耕还林是当前我国林业工作的重要内容,认真贯彻落实十六大精神,要求我们必须对新时期的退耕还林工作有一个全新的认识,要切实把认识统一到十六大精神和“三个代表”重要思想的本质要求上来。
  第一,退耕还林是“三个代表”重要思想在林业工作中的具体实践和突出体现。通过退耕

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